서울 시내 재건축 사업지들이 최고 층수 `35층 제한`으로 몸살을 앓고 있다. 2011년 10월 시장(市長)이 바뀐 뒤 서울시는 관내 제3종일반주거지역 층수를 35층으로 제한해오면서 업계의 뜨거운 감자가 됐다. "경관을 지키자"는 서울시와 "과도한 규제"라며 맞불을 놓고 있는 업계의 목소리가 상충되고 있다. 이에 본보는 서울시의 `층수 35층 제한`이 업계에 어떤 영향을 미쳐왔는지, 이를 둘러싼 주요 논점이 무엇인지 분석한 뒤 개선 방안에 대해서도 검토해봤다.

서울시의 꺾이지 않는 층수 제한 `외고집` 올해에도 계속 되나
새해 시 도계위 심의서 35층 이상 계획한 재건축 단지들 `고배`

지난달(1월) 18일 서울시 제2차 도시계획위원회(이하 도계위) 심의 결과는 강남 주요 재건축 단지들의 희비를 갈랐다. 먼저 서초구 구반포역과 신반포역 일대 대형 재건축 단지인 반포주공1단지 1ㆍ2ㆍ4주구와 신반포3차(반포경남과 통합재건축 추진)의 정비계획 심의가 진행된 결과 두 곳 모두 `보류` 판정을 받았다. 하지만 해당 단지들 모두 단순 세부 사항들만 다가오는 소위원회에서 논의를 거쳐 통과되면 도계위 보고 후 별도로 재상정되지 않을 예정이라 사실상 `통과`와 다름없다는 게 업계의 분석이다.

같은 날 심의가 진행된 송파구 신천동 진주아파트도 탄력 있는 사업 추진을 도모할 수 있는 기반을 얻었다. 시는 이날 신천진주 재건축 조합이 제출한 예정법적상한용적률 결정(안)을 수정 가결시켰다. 아울러 이날 심의로 송파구 신천동 미성타운아파트(이하 신천미성)-크로바맨션 재건축사업에도 속도가 붙을 것으로 보인다. 도계위가 신천미성-크로바맨션 재건축 예정법적상한용적률 결정(안)을 조건부 가결시켰기 때문이다.

반면 이들과 운명을 달리한 단지가 있다. 강남 재건축의 기대주, 잠실주공5단지다. 도계위 관계자에 따르면 같은 날 심의가 이뤄질 예정이었던 잠실주공5단지의 정비계획 변경(안)은 상정조차 되지 못했다.

그렇다면 앞선 단지들과 잠실주공5단지의 희비를 가른 이유는 무엇이었을까? 그것은 서울시의 정비사업 대원칙인 `최고 층수 35층`을 준수했는지 여부일 것이라고 업계 전문가들은 입을 모은다. 35층 제한은 그동안 서울 시내 재건축 단지들의 정비계획 수립에 제약을 가해 일종의 두터운 `장벽`으로 작용해왔다. 실제로 이번 심의를 통과한 단지들의 공통점은 이 같은 35층 규제를 준수해 정비계획을 수립했다는 것이다.

하지만 잠실주공5단지는 정비구역 중 일부 지역을 준주거지역(상업적 기능의 보완이 필요한 주거지역)으로 종상향해 최고 50층 아파트 4개동 6529가구 규모로 계획을 수립, 이 같은 대원칙을 정면으로 위반했다.

업계에 따르면 도계위 심의위원들은 이 같은 잠실주공5단지의 준주거지역으로의 종상향은 부적절하며 검토할 필요성도 느끼지 않았다. 이어서 이달(2월) 1일 제3차 도계위에서 한 차례 심의가 더 진행됐지만 결과는 역시 `낙방`이었다. 시는 또 `보류` 판정을 내리며 정비계획을 조합으로 돌려보냈다.

최고 층수 `35층 제한`은 무엇인가?… `2030 도시기본계획` 근거한 박원순 시장 작품
규제 칼날 피한 단지ㆍ상반된 도시개발철학의 부산시… 형평성 논란↑

그렇다면 서울 재건축 단지들을 옥죄는 `35층 층수 제한`의 근거는 무엇일까? 바로 박원순 시장에 의해 세워진 `2030 도시기본계획(서울플랜)`이다.

그 배경은 이렇다. 2009년 2월 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」이 개정되면서 도시기본계획의 승인 권한이 중앙정부에서 지방자치단체로 이양됐고, 그 결과 서울특별시장은 자체적으로 서울의 특성과 시정의 방향을 반영한 도시기본계획을 수립할 수 있는 권한을 얻었다. 박 시장은 이에 근거해 2013년 자신의 도시계획관을 반영하기 위한 기초 작업으로 `2030 서울플랜(도시기본계획)`을 수립했다. 이에 따라 서울 제3종일반주거지역의 층수는 35층 이하로 제한됐다. 여기에 `서울시 스카이라인 관리원칙`과 `한강변 관리기본계획` 발표가 더해지면서 최고 층수 `35층 제약`은 더욱 단단히 굳어졌으며 이는 현재까지 서울 시내 아파트들을 옥죄고 있다.

하지만 업계 안팎에서는 "특정 시기ㆍ특정 지역의 사업지만 피해를 겪는 것 아니냐"며 `형평성 논란`을 제기했다. 우선 `2030 서울플랜(도시기본계획)` 수립 이전 건축계획을 수립했던 관내 재건축 사업지들은 이 같은 층수 제한 폭탄을 피했다는 점이 논란의 중심이 됐다.

대표적으로 `래미안이촌첼리투스`로 탈바꿈한 용산구 이촌동 렉스아파트 재건축사업이 그 중 하나다. 렉스아파트 재건축 조합이 2008년 12월 서울시로부터 통과한 건축계획(안)에 따르면 이곳은 지하 3층~56층 아파트 3개 동 508가구 규모로 지어졌다. 상업지역(또는 준주거지역)에 있는 주상복합아파트가 아닌 일반아파트가 50층 이상을 허용 받은 것은 당시 최초 사례였다.

또한 `아크로리버파크`로 변신한 서초구 반포동 신반포1차 재건축사업은 시의 층수 제한 기조가 본격화하기 직전, `35층 이상행 티켓`을 발급받아 업계의 부러움을 사고 있다. 도시개발에 비협조적인 박원순 시장 당선 이후인 2013년 1월 건축심의에서 신반포1차는 국내 민간 아파트 최초로 `특별건축구역`으로 지정, 최고 층수 38층을 부여받았다.

더불어 서울의 재건축 사업지들이 층수 규제로 몸살을 앓고 있는 반면 부산은 사정이 다르다. 부산시 도시정비과 관계자는 "부산시 공공지원제도는 투명성 강화ㆍ효율성 제고를 추구하나 기본적으로 민간이 주체로 추진되는 정비사업의 사업성을 훼손시키지 않는 데 주안점을 둔다. 「도시 및 주거환경정비법」과 국토교통부 지침 등을 저촉하는 규제는 삼가고 있다"고 전했다.

부산 정비사업지들의 가장 큰 혜택은 각 구역별 여건에 맞는 창의적인 건축이 이뤄질 수 있도록 건물 높이 제한을 완화한 것이다. 부산 재건축 `최대어`로 평가 받는 삼익비치타운의 경우 `최고 층수 61층`을 부여받았다. 시에 따르면 부산 정비계획상 건물의 최고 높이 기준 단위는 `m(미터)`이며 그 범위 안에서 층수 조정이 가능한 상황이다.

서울 시내 한 재건축 조합 관계자는 "서울시는 사업지 사정에 걸맞지 않은 일률적인 규제로 획일적인 디자인과 설계를 양산하는 반면 부산은 사업지 중심의 정책을 추진하고 있다"며 "특히 지역 특색을 고려한 층수 적용으로 창조적인 설계 디자인 및 사업성 확보를 가능하게 한 점은 도시개발을 통한 국제적 위상을 제고하기 위해 서울시가 반드시 배워야 할 부분"이라고 지적했다.

`35층 제한`을 둘러싼 논쟁 언제까지…
서울시 "경관 훼손 우려" vs 재건축 현장 "사업성 훼손 우려"로 `맞불`

이처럼 층수 제한이 재건축 업계의 화두로 떠오르고 있는 가운데 지자체와 현장은 상반된 목소리를 내며 접점을 찾을 수 없는 상황에 놓여 있다. 서울시 재건축 부서를 비롯한 관련 연구기관들은 `35층 제한`을 할 수밖에 없다는 주장인 반면, 재건축 현장은 이를 완화해야 한다는 주장을 서로 굽히지 않고 있기 때문이다.

이와 관련해 시 도계위 관계자는 "층수 제한의 골자는 한강변 및 시내의 고층아파트 개발로 인해 병풍처럼 차폐된 경관을 형성할 것에 대한 우려다. 서울 시내 내ㆍ외사산 등 원형 경관이 훼손되는 것을 막기 위한 조치"라고 설명했다. 결론적으로 경관 훼손이 층수 규제의 가장 근본적인 이유라는 이야기다. 구체적으로는 고층 개발이 이뤄지면 강남3구 아파트의 경우(한강 북측 관점) 관악산과 청계산, 국립서울현충원 등을 가리고, 강북 아파트의 경우(한강 남측 관점) 남산과 북한산 등을 가린다는 논리다.

반면 재건축 현장은 층수 제한은 사업시행자 측의 입장을 전혀 고려하지 않은 `불통 행정`이라며 반발하고 있다. 시가 관내 모든 아파트의 층수를 일괄적으로 35층 이하로 제약을 가하면서 사업성 훼손이 극심하다는 입장이다.

지난 8일 한강변 주요 저층 단지인 이촌왕궁 재건축 임종빈 조합장은 "층수를 제한하는 시 계획에 따를 경우 비효율적인 설계안이 나올 수밖에 없다. 무엇보다 바로 옆 56층인 `래미안이촌첼리투스`와 현격히 대비되는 스카이라인을 형성해 한강 수변 단지로서의 미관과 기능성을 저해한다. 또한 단지 내 동간 밀착 배치로 통풍이 안 돼 쾌적성이 떨어지고, 사생활 침해까지 우려되는 등 조합원의 자산 가치를 훼손하는 결과를 낳는다"며 "서울시라는 거대한 도시의 도시계획과 개발 청사진은 이곳에 살고 있는 시민들이 결정할 문제지, 시장 한 사람의 편협하고 독단적인 철학으로 좌지우지해서는 안 될 일"이라고 꼬집었다.

`아크로리버파크`로 탈바꿈한 신반포1차 재건축 한형기 조합장은 "신반포1차는 서울시 기복행정의 최대 피해지이다. 오세훈 전 시장 임기 말기에 기부채납 20%를 조건으로 용적률 340%, 50층 이상 허용을 받았지만 박원순 시장으로 바뀐 후 물거품이 돼버렸다. 민간아파트 최초 특별건축구역으로 지정 받아 그나마 38층을 확보한 것"이라며 "재건축의 핵심은 `채산성` 확보다. 기부채납을 해서라도 단지 특성에 걸맞은 개발이 실현돼야 한다. 이렇게 35층으로 막아 놓고서 민간에게 단지 특성에 맞는 창조적인 설계안과 모든 사업의 책임을 지라고 요구하는 것은 모순"이라고 맹비난했다.

업계와 시의 입장 차이만 확인하고 있는 이런 분위기 속에 강남 재건축의 `바로미터`로 불리는 은마아파트도 초고층아파트를 향한 의지를 굽히지 않을 계획이다. 최근 서울시는 은마아파트 재건축 추진위가 접수시킨 `최고 층수 49층` 정비계획 변경(안)을 반려한바 있다. 은마아파트 재건축 추진위 관계자는 "조만간 서울플랜이 주거용 건축물 최고 층수를 35층으로 제한하고 있는 것에 대한 근본적인 이의를 제기할 계획이다. 오는 3~4월 층수 제한 폐지에 대한 전문가 100명의 의견서를 취합해 서울시에 제출할 것"이라고 다짐했다.

업계 "35층 제한 완화는 반드시 필요"… `기부채납 보상 인센티브제` 도입 등 제시

이와 같이 사업성 제고가 우선인 재건축 사업지들과 개발 논리에 부정적인 서울시의 의견 대립이 팽팽한 가운데 도시개발 및 설계 전문가들도 해법 강구에 나서고 있다.

그런데 전문가들 대다수가 서울시가 인위적으로 층수를 규제하는 것은 부작용이 많다는 목소리를 내고 있어 눈길이 쏠린다. 먼저 실제로 층수를 35층으로 일원화한다고 해서 경관이 덜 훼손된다는 시의 주장에 어폐가 있다는 지적이 나왔다.

한국주택문화연구원 노우창 기획1실장은 "왜 하필 35층인지는 제대로 짚어봐야 한다. 특별히 과학적 근거가 있는 것도 아니다. 알고 있기로는 2014년께 시민 의견 수렴 과정에서 고층 아파트가 너무 높으면 남산, 관악산, 현충원 등의 경관을 가린다는 점이 지적된 게 결정적인 이유라고 한다. 하지만 층수를 35층으로 제한하면 동 수가 늘어나고 동간 간격이 좁아져 외려 경관 훼손이 더 심해진다. 층수를 높이면서 동간 거리를 넓히는 방안이 훨씬 더 시야 확보에 유리할 것"이라고 조언했다.

결정적으로 용적률이 제한된 상황에서 층수가 35층으로 일원화한 성냥갑아파트가 오히려 경관을 훼손할 수 있다는 지적이다. 실제로 2000년대 중반에 재건축한 송파구 `잠실파크리오ㆍ엘스ㆍ리센츠ㆍ트리지움`, 서초구의 `반포자이ㆍ래미안퍼스티지` 등이 층수를 동등하게 배치하면서 주변 경관을 해치고 있다는 일부 전문가들의 의견이 나오고 있는 상황이다. 이에 시가 우려하는 경관 훼손을 하지 않고서도 층수를 높일 수 있는 방안도 강구된다.

A 설계업체 대표는 "부산과 같이 용적률과 높이는 법에서 정한 한도에 맞추되 층수 제한을 없애면 동수가 줄어들어 아파트 간 간격이 넓어지고, 디자인도 개선할 수 있는 장점이 있다. 경관을 해치지 않고서도 충분히 실현 가능한 방법"이라고 전했다.

아울러 `기부채납 보상 인센티브제`의 도입을 주장하자는 의견도 점차 힘이 실리고 있다. 층수 제한의 이유에 대해 시는 표면적으로 경관 훼손을 꼽고 있지만 실제로는 강남 재건축 활성화로 `특정 집단의 이익 실현`을 방지하기 위함이라는 주장이 대두되고 있다. 기부채납 도입은 이 같은 상황과 무관하지 않다.

한 강남 대형 재건축 조합 관계자는 "시는 재건축이 민간 주도에 의한 방식임을 잊으면 안 된다. 설계의 주도권을 민간에게 맡겼으면 그에 걸맞은 여건도 함께 확보해줘야 한다"며 "층수 제한을 풀어주면 디자인과 사업성을 확보하면서도 경관을 훼손하지 않는 방안을 민간에서 얼마든지 강구할 수 있을 것이다. 층수 규제가 풀어지면 설계에 자율성이 확보된 만큼 기부채납의 책임을 지겠다는 게 강남 재건축 단지들의 공통된 목소리"라고 전했다.

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